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深度文章

美国自贸区战略的逻辑 ——一种现实制度主义的解释

作者:李巍 、张玉环来源:武汉大学经济外交研究中心日期:2015-10-03浏览:108次

 

【内容提要】1985 年美国和以色列签订第一个自由贸易协定(FTA)以来,FTA 已经日益成为美国对外经济政策乃至整个对外战略中的重要内容。特别是在 2009 年 之后,美国先后在亚太地区推动 TPP 谈判、在大西洋地区推动 TTIP 谈判,并在 WTO 框架下推动 TiSA 谈判,这三个谈判将重塑世界贸易格局。 作者从理论折中主义汲取 学术营养,试图初步构建一个现实制度主义的理论分析框架,以更有效地解释美国在 过去 30 年里推行 FTA 战略的内在逻辑以及当前国际贸易体系中正在全面兴起的 FTA 竞争。 这一理论重点阐述三个基本论点:作为一种国际制度的 FTA 是国际贸易 体系中的区域性公共产品,各参与国都能从贸易自由化中获益;作为国际制度的 FTA 又能被主导国“私有化”为权力工具,以追求自身的私人目标,美国在过去 30 年的三 个 FTA 谈判阶段中分别追求施压多边谈判、强化安全联盟和重建国际规则三个私人 战略目标;以 FTA 为核心的国际制度竞争正在成为大国竞争的重要内容,国际制度竞 争既是主导国权力的竞争,也是主导国供给国际公共产品的能力竞争。

【关键词】现实制度主义;自由贸易协定;国际制度竞争;公共产品;私人产品

【作者简介】李巍,中国人民大学国际关系学院副教授(北京  邮编:100872); 

        张玉环,中国国际问题研究院研究实习员。 ( 北京  邮编:100005)

【中图分类号】D80  【文献标识码】A  【文章编号】1006-9550(2015) 08-0127-28

 

一、导言

   20 世纪 80 年代以来,随着美国主导建立的关税及贸易总协定( GATT) 在推动世 界贸易自由化方面显得日渐乏力,世界各国之间纷纷缔结双边或区域自由贸易协定 (FTA),以满足对深度贸易自由化的需求,这掀起了新一轮的地区主义浪潮。[1]截至 2015 年,各国在世界贸易组织(WTO)备案并且已经开始生效的自由贸易协定已多达 236 个,[2]全球已经形成了异常复杂的自由贸易协定网络。 2008 年金融危机爆发之 后,WTO 框架下的多哈回合谈判进一步受阻,各主要经济体更是通过加快 FTA 谈判 来应对经济发展的新挑战。

  作为世界上最大的经济体以及战后世界经济秩序的主要缔造者和捍卫者,[3]美国 曾经以非常矛盾的心态看待国际贸易体系的区域化现象:一方面,美国不希望持续兴 起的 FTA 破坏其主导的 GATT / WTO 框架下的全球多边贸易谈判;另一方面,美国也 不愿看到自身在 FTA 大潮中被边缘化。 经过短暂的犹豫,美国在 20 世纪 80 年代末 开始转变对外贸易政策的基本方向,由单一支持 GATT / WTO 框架之下的全球贸易谈 判转为同时注重双边、区域和全球谈判的多轨模式。[4]从 1985 年美国同以色列签订 第一个双边 FTA 至今 30 年的时间里,美国已经同 20 多个国家缔结了 FTA。 不仅如 此,目前美国正在雄心勃勃地推动跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易与投 资伙伴协议(TTIP)和诸边服务贸易协定(TiSA)三大谈判(简称“3T”谈判),“3T”谈判 一旦最终成功达成,将对整个世界经济格局产生深远影响。 美国躬身垂范,大力支持 FTA 谈判,这也进一步加快了 FTA 在国际贸易体系中的流行。

美国为什么从最初反对和拒绝 FTA 谈判,发展到积极推动 FTA 谈判? 美国领导 的 FTA 为什么能够受到成员国的欢迎和支持? 作为一种国际制度安排的 FTA 究竟是 自由主义所说的贸易公共产品,还是现实主义所说的主导国的权力工具? 回答这些问 题既可以更深入地了解美国 FTA 战略的内在逻辑,又有可能带来一些国际关系理论 上的突破。

与 GATT / WTO 相比,FTA 是国际贸易体系中近几十年来不断兴起的一种双边或 区域层次的贸易制度形式。 既有的现实主义和自由主义看待国际制度的视角都不能 有效解释美国的 FTA 战略,它们分别过于强调制度的权力属性和公共属性。 本文试 图构建一种新的基于范式折中(eclecticism)的现实制度主义(realistic institutionalism) 的理论框架,以有效分析美国 30 年 FTA 战略的逻辑及其影响。 根据现实制度主义的 相关论点,FTA 作为国际贸易制度安排既是一种能够服务于成员国共同利益的区域性 公共产品,同时也能够被主导国“私有化”,服务于主导国特有的私人战略目标;由于 全球层面的自由贸易谈判进展迟缓以及大国间贸易权力的转移态势不断呈现,以 FTA 为代表的国际制度竞争正在成为当前国际贸易体系的核心特征。

本文首先在第一部分阐述现实制度主义的基本理论论点,然后在该理论框架下分 别阐述在三个不同的历史阶段美国领导的 FTA 谈判如何作为区域性公共产品增进了 成员国的共同利益,同时它又是如何被用作制度工具来帮助实现美国的私人战略目 的。 在最后一部分,本文用现实制度主义理论框架总结美国 FTA 谈判的基本特征,分 析国际贸易体系中正在全面兴起的国际制度竞争及其对全球贸易治理的影响。


二、基于范式折中的现实制度主义

在既有的主流国际关系理论范式中,无论是自由主义还是现实主义都因为自身的 理论“偏见”而不能有效解释包括 FTA 在内的各种国际制度现象,FTA 要么被自由主 义者誉为是推动国际贸易深度自由化、服务于参与国经济增长的重要区域性制度安排,要么被现实主义者认为是大国地缘政治或权力竞争的制度工具。[5]范式折中主义 在当前方兴未艾且具有许多学术特点和优势,可以在对立的理论范式之间架起一座沟 通的桥梁,实现理论创新和知识增长,进而对 FTA 这样一种制度形式的兴起及其之间 的竞争给出更为有效的解释。

(一) 现实制度主义:一种范式的折中

现实制度主义是对当前国际关系理论体系中最有影响力的两大对立理论流 派——现实主义和自由主义进行折中分析之后所形成的一个新的专门解释国际制度 现象的理论分析框架。

实主义是人们认识国际关系的经典理论范式,并且长盛不衰,它长于研究结盟、制衡和冲突等安全问题,[6]同时对国际制度及其有效性也有一套成熟的看法。 现实主 义总体上不太承认国际制度的独立功能和作用,认为包括国际制度在内的各种国际现 象都是国际体系中权力分配的派生结果,权力结构塑造着国际制度的形成、实施和效 率以及最终的利益分配。[7]因此,现实主义认为国际制度是权力的附属品,不能作为 独立变量影响国际关系,国家仍然是世界政治中的核心行为体,[8]国际制度是服务于 大国权力的工具。[9]在此基础上,大多数现实主义者认为国际制度并不能减轻无政府 状态对国家之间合作的抑制作用。[10]而霸权稳定论将现实主义关于国际制度的看法 推到极端,认为国际制度的产生和维持都高度依赖于一个集中的权力中心。[11]

依据这种逻辑,FTA 是大国权力的产物,它高度依赖于主导国的推动[12]而美国 推动 FTA 谈判很大程度上是为了维护本国在世界政治经济舞台上的权力地位和国家 利益。[13]但它不能说明的是,如果 FTA 只是主导国权力推动的产物,是实现主导国制度霸权的工具,为何参与国对加入美国领导的 FTA 体系总体上持非常积极的态度,而 那些被排除在外的国家则心存不满。

相比之下,自由主义在看待国际制度的问题上却与现实主义完全不同。 自由主义 认为,国际制度是国际合作的产物( 而不仅仅是权力的产物) ,因为所有参与国都对合 作具有共同的需求;同时,国际制度一旦建立就有利于克服集体行动的困境,从而为推 动国际合作提供新的机会。 不仅如此,国际制度可以在国际政治中独立发挥作用,它 可以约束国家的行为,参与国际制度的国家都可以从中获得收益。[14]

根据自由主义的逻辑,FTA 为包括美国在内的所有参与国都提供了深化经济合作 的制度保障,FTA 通过形成统一市场来促进经济发展,提供约束成员国的制度规则和 可持续的预期,有利于克服背叛行为,从而方便推动贸易自由化,它是一种重要的区域 性公共产品。[15]但是自由主义不能说明国际制度内部的利益分配形式,尤其是不能充 分说明自利的主导国为何有时愿意为特定的 FTA 贡献主要成本。

总体而言,现实主义强调国际制度的权力背景,贬低国际制度的独立性和功能性; 自由主义强调国际制度促进合作、增进共同利益的服务功能,而无视国际制度在利益 分配中的非中性。 这些“偏见”使得我们很容易对包括美国 FTA 战略在内的很多国际 制度现象的理解陷入非此即彼的二元对立之中。 在承认自由主义和现实主义都深刻 地看到了现实的国际制度世界不同侧面的基础上,本文采取折中主义分析,试图结合 两者的部分优点,以扭转社会科学的范式辩论中过分强调“ 片面的深刻” 所带来的认 识偏差。

所谓折中主义的分析方法,是对当前国际关系宏观理论进展迟缓以及理论与现实 的鸿沟不断加剧的一种回应。[16]它具体是指借助不同学术传统中的理论要素来阐释 某些特定的问题,以避免因过于依赖某种单一理论范式来解释现实问题所可能存在的局限,因此“ 超越范式” 的折中分析方法逐渐进入学者的视野当中,并随着理论大家彼 得·卡赞斯坦(Peter J. Katzenstein)的介入而开始流行起来。 “超越范式”并不意味着 抛弃以范式为导向的研究成果,而是探索似乎不能通约的各类理论范式之间的实质性联 系,用一种新的折中主义的思维方式提出研究问题、分析实际现象、构建解释框架。[17]

现实制度主义就是这种范式折中的产物,它不满意现实主义和自由主义对于国际 制度的认识,希望通过将两者的优势在一个统一的逻辑链条上进行有效整合,以期更 好地解释国际关系实践中的各种国际制度现象。 现实制度主义强调整合自由主义和 现实主义的有用内核,同时强调国际制度的公共服务功能和私人权力功能。 它既可以 用于解释体系层面的国际制度运行,特别长于解释国际制度的产生、兴起和衰朽( decay) ,也可以被用来解释单元层次的某个国家的国际制度战略。

在研究路径上,现实制度主义是理性主义的遵循者,认为国家面对国际制度的相 关行为,都是在对成本和收益进行精心算计后而做出的理性选择,从而与建构主义拉 开了距离。[18]理性主义是新现实主义和新自由主义在分析路径上所达成的共识,两者 都把微观经济学中的理性选择理论运用到国际关系研究当中,假定行为体是理性的战 略算计者。[19]总之,无论是在理论框架上,还是在研究路径上,现实制度主义都是 20 世纪 90 年代以来所谓“新新合流”的学术浪潮的一部分。[20]

(二) 现实制度主义:基本理论命题

具体来看,作为一种折中主义分析的产物,现实制度主义由如下几个基本的理论 命题构成。

第一,国际制度是国际体系中一种重要的公共产品,有利于制度参与方的共同利 益,并在国际体系中发挥着十分重要的服务功能。 随着相互依赖所带来的国际交往活动的复杂化,国际社会对国际制度这种公共产品的需求日益强烈,使得国际制度的大 量兴起成为当今国际社会不同于以往的一个重要特征。[21]

现实制度主义高度重视国际制度在国际体系中所发挥的重要作用,国际制度通过 提供规则和规范约束各国行为,从而便利国际合作;不仅如此,国际制度可以通过提供 可靠的信息和重复性的博弈平台,减少交易成本,降低国家间合作的不确定性,减弱政 治市场失灵现象,从而促使国家达成合作。[22]国际制度具有重要的服务功能,是一种 有利于促进国家合作和增进国家利益的公共产品。[23]

现实制度主义还认为,国际制度正在成为国际社会的主流现象,国际制度的大量 产生源于全球化和相互依赖对于树立行为体规则、增进行为体合作的迫切需要,它是 实现有效全球治理的关键要素。 全球化时代与之前领土时代的最大区别在于各种国 际行为体互动的频率大大增加,从而对国际行为规范提出了更高的要求。 正是国际社 会的巨大需求带来了国际制度的大量供给。

美国同贸易伙伴国签订的 FTA 是贸易领域的一种区域性( 含双边,下同) 公共产 品。[24]首先,它有利于各方依据 FTA 的相关规定有步骤地开放各自市场、降低各种贸 易壁垒,从而促进市场的整合。 在这一过程中,美国作为世界头号经济体,拥有最大的 市场。 与美国缔结 FTA 能给成员国带来巨大的经济收益,这意味着美国是区内统一 市场这一公共产品的最主要供给者,其他参与方都能从中获益。 其次,这些 FTA 还确立了共同的经济规则和相关标准,从而降低了经济活动的交易成本。 最后,不少国家 在参与深度贸易自由化的过程中,都面临着来自国内利益集团的阻扰,FTA 提供了一 种国际压力,从而有利于中央政府获得行动自主性,以进行国内改革和抵制国内保护 主义势力。[25]

第二,现实制度主义认为,国际制度具有非中性,不同类型的成员国从国际制度中 获益的内容并不相同,国际制度可以被用来服务于主导国(leading state)的私人目的, 尤其可以成为主导国维护本国权力地位、实现国际战略目标的重要制度工具。 满足私 人目的是主导国通过外交手段积极推动国际制度建设甚至为其承担主要成本的重要动力。现实制度主义理论强调探讨国际制度对于主导国的意义。[26]国际制度的非中性 特征使得主导国除了通过国际制度来收获各种具体合作利益之外,还可以通过控制和 塑造国际制度来实现自身的私人战略目标。[27]这些战略目标包括增加对外谈判能力、 强化政治联盟关系、提升国际威望、排斥战略对手、施加惩罚手段等。 国际制度是主导 国在国际体系中谋求优势地位的重要战略工具,有学者将主导国通过国际制度获得的 权力地位称为“制度霸权(institutional hegemony)”。[28]

美国有选择性地推动 FTA 谈判,并非仅仅局限于促进国家间经济合作这一单纯 的经济利益目的,尤其像与以色列、约旦、摩洛哥等小国的自贸协议并不能为美国带来 多少实质性的经济利益。 美国同这些国家缔结 FTA 更多的是出于经济利益之外的考 虑。 在美国实施 FTA 战略的三个不同历史阶段,美国通过 FTA 这一贸易制度工具,分 别致力于实现其施压多边贸易谈判(1985—2000 年)、强化安全联盟(2001—2008 年) 以及重建国际规则(2009 年至今)三大私人战略目标。 FTA 是服务美国更加广泛的全 球政治经济战略的权力工具。

第三,现实制度主义认为,在当今国际社会中,国际制度竞争日益成为国家间竞争 特别是大国间竞争的重要表现形式,它是一种相对“ 软化” 的竞争形式,有助于削弱大 国竞争的烈度。[29]而国际制度竞争一方面是制度主导国之间的权力竞争,另一方面也 是主导国提供公共产品的能力竞争。

首先,权力仍然是制度产生的重要条件,现实制度主义认为,国际制度通常由主导 国创立并维系。 有效运行的国际制度需要稳定的权力基础,制度主导国所拥有的权力 资源和行为能力是国际制度保持生命力的必要条件。 布雷顿森林体系的崩溃和世界 贸易组织的衰朽,都是主导国美国权力地位下降的结果。[30]而欧盟作为一种强大的区 域制度,是主导国德国和法国发挥政治权力的结果;欧元危机也是德国作为主导国权 力能力不足的产物,即德国没有强制约束希腊等国财政政策的能力。 因此,现实制度 主义认为国际制度的运行与维系,确实需要依靠有能力的大国的推动,国际制度竞争 是主导国之间权力和实力的竞争,这种权力和实力即包括基于硬实力基础上的政治强 制能力,也包括基于软实力的政治号召能力。 基于这种论点,当前正在兴起的 FTA,特 别是大型 FTA 都高度仰仗主导国权力的推动,FTA 的竞争是对主导国权力地位的考验。

其次,现实制度主义认为当前的国际制度竞争还体现为制度主导国提供公共产品 的能力之间的竞争。 国际制度之所以受到参与国的欢迎,是因为它能够提供公共服 务。 一个高效的国际制度一定能够提供大量高质的公共服务。 制度所具有的公共服 务功能对参与国产生的吸引力,是国际制度在竞争中能够胜出的重要因素。 而国家在 规模上的差异导致不同国家提供国际制度这一公共产品上的能力和意愿都有差别, “ 搭便车” 行为的普遍存在,经常导致公共产品供给不足。[31]所以主导国将是国际制度 框架下公共服务的主要提供者。 主导国是否有足够的能力和意愿提供令伙伴国均能 受益的公共产品,也成为其能否在国际制度竞争中胜出的重要因素。 基于此,美国领 导的 FTA 谈判能否获得成功,很重要的一个前提是该 FTA 能否为参与国提供足够的 公共福利。

最后,关于国际制度竞争的后果,现实制度主义认为,国际制度竞争一方面可能缓解国际竞争的丛林性质,大量的制度供给有可能削弱国际社会的无政府性质,有利于 全球治理;但另一方面,恶性的、排他性的国际制度竞争也可能导致“ 制度过剩( institutional surplus)”,甚至还可能带来“制度冷战(institutional cold war)”的风险。[32]主导 国的国际制度竞争推动了国际制度的大量产生,从而削弱了国际体系的无政府性质, “丛林世界”正在向“规则世界”演变。 不仅如此,制度竞争还能带来一种所谓的“制度 达尔文主义(institutional Darwinism)”,高效的制度存活下来,低效的制度被淘汰。[33]但是,如果主导国之间的国际制度竞争建立在排他性和对抗性的基础之上,国际制度 被高度“ 私有化” 为主导国的权力工具,其公共服务功能退居次要地位,国际制度竞争 就有可能导致制度的对抗或制度的重叠,从而降低国际社会运行的效率和造成资源的浪费。

总之,现实制度主义采用折中主义的分析方法,以理性主义为研究路径,认为国际 制度作为一种公共产品,在增进成员国共同利益中发挥重要作用;同时,国际制度也是 主导国实现其私人国际战略目标的重要权力工具;在当今愈演愈烈的国际竞争中,国 际制度竞争日益成为大国竞争的重要组成部分。[34]国际制度竞争不仅是制度主导国 之间的权力竞争,同时也是主导国提供公共产品的能力竞争。 而美国的 FTA 战略是 检验现实制度主义相关理论论点的最佳“ 试验场” 。

 

三 、施压多边谈判:美国 FTA 战略的起步

   20 世纪 70 年代初,越南战争、石油危机、欧日崛起等一系列重要国际事件开始不 断动摇美国的全球经济霸主地位。 在贸易领域,美国对 GATT 贸易谈判的控制力不断 下降。 60 年代的肯尼迪回合成为美国主导的最后一次全球多边贸易谈判,此后在东 京回合谈判中,建立了内部关税同盟的欧共体开始直接挑战美国的主导地位,而 80 年 代的乌拉圭回合谈判则确立了欧共体、日本和美国三足鼎立的局面。 这一时期,欧洲 将主要精力投入到内部共同市场的建设,这直接导致乌拉圭回合谈判的迟缓。 为此, 美国开始调整对外贸易战略的基本方向,在继续推动全球自由贸易谈判的同时,开始 重视区域和双边自由贸易谈判。[35]

   从 1985 年至 2000 年,美国的 FTA 谈判处于起步阶段,与以色列签订了双边 FTA, 与加拿大和墨西哥建立了区域性的北美自贸区( NAFTA) ,并且还开启了同约旦、新加 坡和智利的双边自贸谈判。 虽然美国还试图进行更大规模的美洲自由贸易区和亚太 经济合作组织谈判,但并没有获得成功(见表 1)。 总体来看,美国在这一阶段推动 FTA 谈判的步伐显得比较保守,美国贸易政策的重心仍然是在 GATT / WTO 框架下的 全球贸易谈判。

 

        在美国 FTA 谈判的起步阶段,1985 年签署的美以自贸协定具有明显的安全内涵。 由于以色列经济体量很小,美以 FTA 并不能给美国带来多少贸易利益。 美国首选以 色列签订 FTA,完全是基于美以特殊关系的考虑,希望通过强化两国经济关系来巩固 以色列对美国在中东地区的军事和安全支持。[36]相比之下,NAFTA 才是一个真正的自 由贸易协议,它在提供区域性公共产品方面取得了重要的成效。

       第一,NAFTA 有利于成员国有步骤地开放各自市场、降低各种贸易壁垒,极大地 推动了贸易自由化进程,从而促进了贸易和经济的增长。 NAFTA 规定从协定生效之日起取消绝大多数商品的关税和非关税壁垒,剩余关税在 5—15 年内逐步取消,最终 建立一个无障碍的北美自由市场。 北美自由贸易市场的建立使得美加墨三国在货物 贸易、服务贸易以及投资领域的壁垒和障碍大大减少,从而极大地促进了三国贸易和 投资的发展。 2003 年美加墨三国共同发布题为《 NAFTA 十周年》 的报告,称 1993 年 至 2002 年,三国贸易总量翻番,从 3060 亿美元上升至 6210 亿美元,贸易的增长也带 动了三国经济的增长。[37]

       第二,NAFTA 除降低关税和非关税壁垒外,还整合了北美地区的经贸规则,授予 服务供应商有关非歧视待遇、跨境销售及报关、投资和信息准入的某些特定权利,同时 还在外国投资、知识产权、争端解决和政府采购等规则问题上达成一致,减少了经济活动的交易成本,极大地促进了北美地区贸易和投资的开放发展。[38]不仅如此,NAFTA 还确立了对区域内劳工和环境的保护规则,开创了将劳工和环境保护列入自由贸易协 议的先河,这也成为日后美国 FTA 谈判的基本内容。[39]

       除此之外,成员国还可以通过签订 FTA 克服保护主义利益集团压力,甚至倒逼国 内政治经济改革。 例如,墨西哥于 20 世纪 80 年代开始在国内推行经济自由化改革, 加入 NAFTA 则可以打击国内贸易保护主义势力,获得改革的政治支持,为国内经济自 由化和市场开放增加动力。[40]

       总的来说,NAFTA 的实施为美加墨三国带来了丰厚的利益回报。 美国作为 NAFTA 的主导国在提供区域公共产品上不遗余力,使 NAFTA 发挥了重要的公共服务职 能。 但另一方面,作为 NAFTA 主导国的美国也借助这一区域制度工具,实现了其特有 的私人目的。 这一阶段,美国的国际经济战略目标仍然以GATT/WTO之下的全球贸 易谈判为主,通过 NAFTA 来施压欧洲和日本,推进乌拉圭回合谈判取得进展成为美国 这一阶段展开 FTA 谈判的最主要的私人目的。

        20 世纪 80 年代末 90 年代初,美国尝试进行 FTA 谈判的一个重要背景就是 GATT 框架之下的乌拉圭回合谈判举步维艰;欧盟专注于进行内部一体化的建设,从 1986 年的欧洲统一大市场到 1992 年开始着手货币联盟建设再到欧盟积极“东扩”,欧洲人在 享受到建立内部共同市场的“ 甜头” 后,逐渐丧失了推动全球贸易自由化的热情,这给 美国推动的乌拉圭回合谈判带来了诸多阻力。 另外,欧共体的不断扩大还使美国担心 本国的产品会被排除在欧洲市场之外,而且美国产品大规模进入日本市场也面临着重 重阻碍。[41]为了刺激其他国家积极加入全球贸易谈判,促进乌拉圭回合谈判取得进 展,同时避免欧共体和日本的贸易保护主义给美国带来更大的经济损失,美国政府试 图通过签订 FTA 来给欧洲和日本等传统贸易伙伴施加压力,以推动全球贸易自由化 进程。[42]

       正是在多边贸易谈判踯躅不前的背景下,美国转变了对外贸易政策,开始利用区 域主义“曲线救国”。 美国希望借助 FTA 达到服务多边贸易谈判的私人目的,这主要 有两层含义:一是刺激欧洲和日本回到多边贸易谈判桌前尽快推进乌拉圭回合谈判, 二是通过双边或区域 FTA 增加与其他国家进行多边贸易谈判的筹码,进而在谈判中 掌握主导权。 这一时期,美国推动 FTA 谈判的重点区域集中在美洲和亚太地区。

        基于抗衡欧洲统一大市场的考虑,美国于 1986 年开始和加拿大就建立自由贸易 区进行谈判,1987 年签署了《美加自由贸易协定》(1989 年正式生效)。 在欧盟 1992 年签署《欧洲统一法》的同时,美国也于同年把美加自由贸易区扩大为北美自由贸易 区,NAFTA 承载了美国推动多边贸易谈判、控制全球经济贸易规则的私人目的。 美国 利用 NAFTA 抗衡欧共体,并迫使欧洲和日本重新回到乌拉圭回合的谈判桌前,在一定 程度上促进了乌拉圭回合谈判向前推进。 另外,通过将 NAFTA 中涉及的知识产权保 护、与贸易相关的投资措施等议题都纳入乌拉圭回合谈判中,NAFTA 还赋予美国进行 多边贸易谈判的主导权。 NAFTA 中关于服务贸易自由化的条款甚至在一定程度上成 为《 服务贸易总协定》 ( GATS) 的范本。

       不仅如此,美国还在亚太地区积极进行 APEC 建设,使其作为全球贸易谈判的催 化剂。 1993 年,克林顿倡议将 APEC 升级为首脑峰会,并制定了在 2010 年或 2020 年 实现该地区“ 贸易和投资的自由与开放” 的西雅图目标。[43]有学者指出,“ 克林顿政府 希望通过高调的 APEC 聚会,来施压正在举行的 GATT 谈判,进而推动全球贸易自由 化的前进”,因为作为乌拉圭回合谈判最大障碍的欧盟在自由化道路上“要么追随美国要么就被抛弃”。[44]虽然 APEC 后来的发展表明其并未成功引导亚太地区实现自由 化,但却和 NAFTA 一起共同帮助美国实现了当时的私人目的,即逼迫欧洲重新回头, 共同推动全球贸易谈判取得进展。

        另外,1994 年之后,美国还试图按照 NAFTA 模式启动美洲自由贸易区(FTAA)谈 判,只不过由于美国和以巴西为首的南方共同市场在市场准入、贸易壁垒、劳工和环境 等问题上存在分歧,FTAA 谈判无果而终。[45]之所以如此,源于美国已经成功地完成乌 拉圭回合谈判,其推动大型区域自贸协定的热情大大降低。

        在美国实施 FTA 战略的起步阶段,其向各成员国提供了区域贸易公共产品,尤其 是 NAFTA 在促进贸易自由化进程等方面发挥了重要作用,美加墨三国从 NAFTA 中获 得了巨大的经济收益。 这充分说明 FTA 作为一种国际制度安排在提供公共产品、推 动国家间合作上意义重大。 不仅如此,美国还将 FTA 当作实现本国私人目的的权力 工具,由于美国在 GATT 主导下的全球多边贸易谈判中的地位不断受到挑战,美国才 开始转变对 FTA 的怀疑态度,通过推动 NAFTA、FTAA 和 APEC 谈判来施压多边贸易 谈判进而捍卫其在全球贸易体系中的主导地位。

 

四、强化安全联盟:美国 FTA 战略的展开

美国一直以全球霸主自居,认为经济区域化并不符合自身利益,因此一向对区域 和双边 FTA 持怀疑态度。 除了美以FTA和NAFTA之外,美国在 20 世纪 90 年代基本 没有完成任何其他重要的自贸区谈判。 但是进入 21 世纪之后,各种区域自由贸易协定不断兴起,同时美国遭受九一一恐怖袭击,其所处的政治经济环境发生了重大变化, 这促使小布什政府逐渐加快区域和双边贸易自由化进程的步伐。 一方面,WTO 之下 的多哈回合谈判进展迟缓,区域和双边 FTA 蓬勃发展。 截至 2002 年年底,全球生效 的 FTA 国已达到 146 个,而美国仅签订了 4 个 FTA,[46]国际竞争压力迫使美国彻底转 变为 FTA 的积极参与者。另一方面,九一一事件给美国带来了沉重的打击,FTA 成为美国加强与特定国家政治关系、推行全球战略的重要政策工具。特别是在中东地区, 美国希望利用 FTA 带动中东国家经济发展,根除恐怖主义。

小布什政府上台以后,美国开始加大力度推动区域和双边 FTA。 与此同时,其贸易伙伴国也瞄准了美国市场,谋求与美国达成FTA以获得丰厚的政治经济利益。在短短8年时间内,美国不仅完成了克林顿政府时期发起的同约旦、新加坡和智利的双 边 FTA 谈判,另外还和拉美地区、亚太地区、中东地区将近 20 个国家发起了区域或双 边 FTA 谈判,其中 8 个 FTA 在小布什政府任内生效(见表 2)。在拉美地区,美国与智 利、哥伦比亚、巴拿马、多米尼加和中美洲五国分别缔结了 FTA;在亚太地区,美国曾希 望建立一个包括美国在内并且由美国主导的自由贸易区,但由于 APEC 谈判矛盾重 重,几乎沦为一个“ 空谈俱乐部” ,美国退而求其次,选择与新加坡、泰国、马来西亚、韩 国、澳大利亚等国家进行双边 FTA 谈判,试图通过各个击破逐步实现亚太贸易自由 化;[47]在中东地区,美国分阶段先后同摩洛哥、巴林和阿曼等中东国家缔结了双边 FTA,以期逐步实现2003年小布什提出的建立“美国—中东自由贸易区”的目标。 总 的来说,这一阶段,特殊的政治和经济环境给予美国推动 FTA 谈判以强大动力,使其 在短短的几年时间内快速推进,逐渐布局了以 NAFTA 为中心,遍及美洲、亚太和中东 三大区域的 FTA 网络。

        这些区域和双边 FTA 在促进贸易和投资自由化、增进成员国利益等方面发挥了 积极作用,主导国美国承担起提供绝大多数公共产品的职责,这使得美国的 FTA 伙伴 国能够搭乘“ 顺风车” 获得巨额政治经济回报。

       首先,这些 FTA 降低了美国同贸易伙伴国之间的关税与非关税壁垒,极大地促进 了双方的经贸往来。 例如,美国同新加坡签订的 FTA 规定新加坡对所有从美国进口 的产品实施零关税,美国分阶段减免对新加坡产品的进口关税。[48]根据估计,美新 FTA可以使新加坡经济增长提高......



   注:本文刊载于《世界经济与政治》2015年第8期,经作者授权后发布,未经允许不得转载。


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