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经济外交理论

重拾布雷顿森林被遗忘的力量——《布雷顿森林被遗忘的基础——国际发展与战后秩序构建》书评

作者:符荆捷来源:武汉大学经济外交研究中心日期:2015-08-06浏览:103次

重拾布雷顿森林被遗忘的力量

——《布雷顿森林被遗忘的基础——国际发展与战后秩序构建》书评

符荆捷

 

摘要

     Helleiner的叙事表达的中心思想是,构建战后国际经济秩序过程中支持国际发展的那股力量被遗忘了,这些力量就是布雷顿森林被遗忘的基础。如何使自由主义的国际经济体系与发展中国家追求发展的渴望相适应,既是战后构建国际经济体系时面临的问题,也是我们当前的时代面临的挑战。对中国的读者而言,这本书所揭示的历史,特别是美国财政部和美联储上世纪40年代援助拉美国家构建货币体系过程中的一些具体做法、成功经验与失败教训,对我们构思如何建立金砖国家间金融互助体系、制定亚洲基础设施投资银行发展战略、推进与“一带一路”国家的经贸合作倡议和自贸区建设,推动构建一个多边的、多层次的、包容开放的国际金融和贸易体系,也很有的启发。

 

传统上,布雷顿森林体系被认为是英美合作与斗争的结果,发展中国家没有参与其规划;布雷顿森林体系从设计上也没有顾及发展中国家利用国际经济体系促进本国经济发展的需要。加拿大滑铁卢大学的教授Eric Helleiner在其《布雷顿森林被遗忘的基础——国际发展与战后秩序构建》(Forgotten Foundations of Bretton Woods—International Development and the Making of the Postwar Order,Cornell University Press,2014 )一书中,试图通过挖掘历史文献来纠正上述两个略有偏颇的传统认识。

 

发展中国家对布雷顿森林体系的贡献

 

布雷顿森林是英美合作与斗争的结果,并且主要体现了英美的意志。但是,发展中国家也通过各种方式对英美对布雷顿森林体系的规划和最终结果施加了影响。美国政府对布雷顿森林体系的规划受到了拉美国家的很大影响。在罗斯福政府的“友邻”政策的影响下,美国政府对拉美国家在汇率选择、外汇管制、商品价格稳定、产业保护以及债务违约等问题上的立场更加同情和理解,而 “新政”思潮国际化在拉美的实践(包括试图建立美洲间银行、与拉美国家的货币稳定安排、财政部和美联储对古巴、巴拉圭等拉美国家货币改革的支持)则为怀特日后提出“怀特计划”,设立“国际稳定基金”和“国际复兴发展银行”奠定了思想和实践的基础。

从拉美国家、中国、印度等对“怀特计划”、“凯恩斯计划”的反馈(中国甚至提交了一份自己起草的关于国际货币基金组织的方案)以及在布雷顿森林会议上的陈述中,可以看出它们迫切希望将发展的诉求——工业化、现代化、建立国民经济体系——融入到战后国际经济秩序的制定之中。在拉美国家的坚持下,各方同意世界银行将对战后重建与经济发展问题一视同仁,而非仅注重战后重建;同意考虑对商品出口国从基金组织借款制定特殊条款。而在中国的建议下,各方同意世界银行的贷款在特殊情形下可以不与具体项目挂钩,从而扩大了发展贷款的使用范围。

就布雷顿森林体系对发展问题的支持而言,关贸总协定中的确没有太多促发展的条款,特别是当时发展中国家普遍关注的幼稚产业保护等条款(这些条款大多存在于未被通过的ITO中)。国际货币基金组织关于可调整汇率、资本管制、国际收支短期失衡时提供短期贷款的规定,事实上不仅满足了发达国家的战后需要,也符合发展中国家的发展需求,特别一些以出口大宗农产品为主的国家,它们经常面临周期性外部需求萎缩引起的国际收支困难,国际货币基金组织的援助能够熨平外部经济周期对这些国家经济的不利影响。国际复兴发展银行为重建及发展提供国际长期贷款担保的职能,则是布雷顿森林体系支持发展最好的例证。

 

被遗忘的历史

 

Helleiner着重阐述的一个事实是,在上世纪40-50年代规划布雷顿森林体系的过程中,国际发展问题除了得到了发展中国家的提倡外,其实也得到了美国的高度重视。这既有战略原因(反对纳粹在拉美的扩张),也有意识形态原因(新政思想支持国家干预),同时也有经济利益的考虑(工业化过程中的发展中国家能够成为美国资本产品的出口市场)。

Helleiner用三个章节的篇幅介绍了美国1939-1940年尝试建立美洲间银行(Inter-American Bank,IAB)、怀特1941-1942年访问古巴对其实施货币改革提出建议、特里芬1942-1943年访问巴拉圭并帮助其实施货币体系改革这三段历史。

建立IAB未果的经历,为怀特提出“国际稳定基金”和“国际复兴发展银行”的建议提供了练兵场,诸如在国际收支短期失衡时提供贷款、实施资本管制的建议均源自IAB的倡议。另一方面,IAB在美国受阻也促使怀特削弱了国际复兴发展银行提供直接贷款、IMF参与国家债务重组、实施输出国输入国双重资本管制等方面的职能。这里则反映出了国际经济合作与国际发展问题在美国面临的一贯的挑战:理念上的保守主义,不倾向于政府主导的国际合作;经济上的华尔街力量,排斥国家对私人国际金融活动的侵蚀;政治上,对受援国治理能力的不信任,等等。

特里芬对巴拉圭货币的成功改革经历则在拉美树立了一个样板,其支持有关国家设立本国货币、实施资本管制、支持央行为发展本国工业向政府提供贷款的做法,反映出了美国货币思想的新思维,与1920-1930年代美国在拉美推行金汇兑本位制形成了鲜明反差;同时,这些措施也为美国引导拉美国家适应并融入设想中的布雷顿森林体系做好了思想、制度和机制上准备。当时的美联储认真考虑拉美国家出口单一农产品易受国际经济形势波动影响,更是与今天的美联储执行货币政策时无暇顾及他国,形成了鲜明的对比。

然而,历史的洪流埋没了布雷顿森林体系支持国际发展的初衷。随着罗斯福的去世和冷战的开始,美国的政策发生了大转向。战略上,从抵抗纳粹变成遏制苏联,国际发展援助的战略重心也从拉美转向了欧洲和东亚;意识形态上,新政思潮退去,保守主义卷土重来,推崇自由市场经济,将国家主导工业化的发展模式与共产主义相挂钩。由此导致的是,美国单边的马歇尔计划取代了多边机构的作用,国际货币基金组织和国际复兴发展银行在提供贷款方面无所作为,国际货币基金组织的贷款条件(国内结构调整、减少政府支出、自由贸易、取消资本管制等)也于这一时期被第一次提出,1957年,被特里芬树立为货币体系改革样板的巴拉圭则再次成为IMF条件性问题上第一个吃螃蟹的国家。意识形态上的左右摇摆会对经济政策上的方向产生影响,并进而反映到国际经济政策与外交政策之中。

 

国际经济秩序与发展

 

在许多发展中国家看来,布雷顿森林体系对发展并不友好,而对关于国际经济体系进行修修补补的努力和斗争也一直在继续: 1960年世界银行成立了国际开发协会,负责提供优惠贷款用以支持长期国际发展融资;美洲发展银行也终于得到了美国的支持于60年代开张,重点支持工业项目和社会基础设施建设贷款;亚洲和非洲的发展银行也竞相于上世纪60年代成立;国际货币基金组织成立了补偿性融资安排支持出口遭遇突然下滑的贫困国家;1964年联合国贸发会议的成立,1968年给予发展中国家出口特惠的普惠制正式设立。

事实上,发展是内生的,无论是布雷顿森林体系,还是后续的国际合作倡议和计划,都只能为发展提供一个相对友好的国际环境和政策空间。发展中国家对国际发展问题的认识也随着时间和实践而不断发生着变化:在上世纪30-40年代大萧条背景下提出的国家主导工业化和进口替代。在上世纪70年代去殖民地化的背景下,提出建立“国际经济新秩序”、要求发达国家出让利益、增加发展中国家的政策空间和在国际经济秩序中的话语权。冷战结束后的全球化飞速发展的背景下,实施积极吸引外资、出口导向型发展战略。在WTO多哈发展回合谈判中,要求发达国家降低贸易壁垒并取消扭曲贸易的补贴政策。在金融危机时代要求进一步改善国际经济治理结构,扩大发展中国家的话语权,等等。

无论思潮和实践如何变化,国家发展和改善国际经济秩序的追求永远没有终点。Helleiner的叙事表达的中心思想是,构建战后国际经济秩序过程中支持国际发展的那股力量被遗忘了,这些力量就是布雷顿森林被遗忘的基础。如何使自由主义的国际经济体系与发展中国家追求发展的渴望相适应,既是战后构建国际经济体系时面临的问题,也是我们当前的时代面临的挑战。

对中国的读者而言,这本书所揭示的历史,特别是美国财政部和美联储上世纪40年代援助拉美国家构建货币体系过程中的一些具体做法、成功经验与失败教训,对我们构思如何建立金砖国家间金融互助体系、制定亚洲基础设施投资银行发展战略、推进与“一带一路”国家的经贸合作倡议和自贸区建设推动构建一个多边的、多层次的、包容开放的国际金融和贸易体系,也很有的启发。

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