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政策建议

谈经济实力在外交中的运用

作者:张晓通、王宏禹、赵柯来源:武汉大学经济外交研究中心日期:2014-12-06浏览:126次

 

【摘要】中国近年来并未因经济实力的上升而在对外关系中处于明显的优势地位,反而在国际政治中受到越来越大的压力,“实力上升”和“处境变差”成为了中国经济外交实践中愈加尖锐的矛盾。这主要在于中国的经济实力尚未充分利用,没有转化为对外关系中的实际影响力。经济实力运用过程中的国内损耗和实力资源跨部门流动受阻是造成这一困境的根源。只有明确国家利益,综合运用大战略和策略,加强内部协调和对外战略机制建设,经济实力才可能得以有效运用和发挥。

 

在中国现实的经济外交实践中,存在着愈来愈尖锐的实力上升和处境变差之间的矛盾。本文拟回答两个核心问题:中国经济实力没有得到充分利用的原因,以及如何提高中国经济实力的使用效果。

一、中国经济实力无法充分运用的原因

近年来,虽然中国国际影响力已经有了很大的提升,但中国所掌握的实力资源与其应有的影响力之间仍存在着一定的不对称性。迄今为止,中国依然没有被美欧等主要发达经济体承认为市场经济国家;美、欧、日对华军售禁令依然没有解除;多哈回合谈判、中国与澳大利亚、海湾合作组织等自贸区谈判还有待进一步推进;中国在石油、铁矿石、稀土等大宗商品领域还缺乏决定性的定价权;中国是世界上遭受反倾销等贸易救济措施最多的国家;企业走出去频遭安全审查,导致并购失败。

对这些挫折的解释有许多。一种是认为外部环境恶化,尤其是美欧等国内保护主义上升,将经贸问题政治化。还有一种解释认为是中国的经济实力还不够,包括过分依赖出口导致在相互依存过程中的脆弱和敏感。第三种解释认为中国缺乏运用经济实力、发挥领导力的意愿和态度。这三种提法都只是从一个角度和一个侧面提出了解释。但不可否认的是,在几个重大问题上,中国遇到的问题已经不单单是经济硬实力和软实力不够或者运用实力意愿不足的问题,而是经济实力在国内转化和跨国流动过程中出了问题。

(一)经济实力运用过程中的国内损耗

不同部门间出发点和目标不统一、利益群体的出现和民众声音的渐强也许是社会发展过程中不可避免的现象,但这也为在新时期开展经济外交增添了新的难度。在旧有体制调整亟待推进之际,上述现象的出现导致实力资源在国内环节的损耗愈发明显。

就经济实力而言,中国最丰富的实力资源是国内巨大的市场及其增长潜力。这对经济萎靡不振的美欧而言有着巨大的吸引力,而有步骤、以利益置换为导向、逐步开放国内大市场则可以转化为可观的权力结果和影响力。以中美经贸关系为例,从1986年中国开始复关谈判到2006年入世过渡期结束的这二十余年时间里,中美经贸关系之所以发展迅猛,其主要原因就是双方达成了一项战略共识,即相互确保市场开放、两国企业绝对收益的持续增长和中国继续改革开放。这一战略共识支撑中美经贸关系迅速发展长达二十年之久。但现在无论是在中美、中欧双边经贸关系的处理上,还是在推进多哈回合和几大自贸区协定谈判过程中,不同政府部门由于考虑问题的角度不同,存在意见分歧,有的部门强调开放,有的强调保护。客观来讲,中国复关和加入世贸组织那段时间大规模的市场开放和经济体制调整阶段已经结束。这就给如何运用国内大市场这一实力资源开展经济外交带来挑战。只有在大规模开放市场或显示存在这一潜力和清晰轨迹的时候,经济外交谈判才能换取对方的对等开放。事实上,当前对外经济谈判面临的很多困难急需新的开放来解决。而美欧等西方国家由于经济形势萎靡,保护主义大幅上升。这给中国与这些经济体探讨双向新的开放构成了阻碍。

民间压力也已经越来越多地成为中国经济外交中的一大影响因素。在欧债危机愈演愈烈之际,不仅仅是欧洲缺乏资金流动性,中国温州也因资金链条断裂而陷入一场民间信贷危机,一些企业关门倒闭。是救欧洲还是救温州,民间骤然出现了“先温州后欧洲”的舆论压力[],给中国领导人决策增加了新的考虑因素。中国无偿援助马其顿校车这一平常的援外活动竟也引发网上热议。一位网友表示:“援助别人我不反对,但是我们自己的学生坐的却是报废车,严重超载的面包车!” []这些民间压力给政府提出了一个新的问题,即外交和内政是否会成为矛盾的对立面?是“内政优先”还是“外交优先”?是“国内优先”还是“国外优先”?不论争论的结果如何,当前争论本身就已经对中国经济实力的对外投放构成了一定的钳制。

(二)经济实力资源的流动性困难

由于中国的军事实力尚不足以撼动其他大国,因此中国可以倚重的实力资源主要还是经济实力。中国经济外交很重要的一个方面就是利用经济实力争取安全利益的实现,即通常所讲的“以经促政”。以中国争取西方国家放松对华出口管制为例,中国尝试动用的实力资源主要是扩大进口,加强同主要贸易逆差国的经济合作 [],即通过国内大市场的吸引力来换取美欧在出口管制这一安全问题上的让步。但美国将放松出口管制问题视为国家安全问题,是高级政治,而将经贸问题视为低级政治。以经济合作推动安全问题的解决,在推动西方国家放松出口管制这一问题上还需要做出新的更大的努力。从这个案例中可以看出,要想让经济实力资源从经贸领域流入到国家安全领域,推动国家安全问题的解决,似乎难度不小。经济最强大的国家利用其经济上的支配地位获取在弱势问题上的主导权,确保总体的经济结构与任一问题领域的结果相符,是有着现实困难的。这也就是为什么今天的日本、德国甚至欧盟都很难真正崛起为世界一流强国的原因。

现实中,经济实力资源的流动还受制于国内不同目标之间的竞争。这个问题的核心是国家利益的排序问题。是不是经济利益一定要服从政治与安全利益?如果是,经济实力资源就应该无条件地牺牲以换取政治与安全利益。例如在利比亚撤侨问题上,中国为确保中国工程人员的人身安全,及时将其撤回国内,从而蒙受了一定的经济损失。这是一个政治考虑优于经济考虑的案例。在这个案例中,国家动用(和牺牲)了经济资源,最终服务于国家政治、安全目的(人员安全)。但欧洲一位研究人员则从中国经济外交实践中得出了相反的结论。他发现,“实践中,中国为实现单纯政治目的而对其经济影响力加以利用的情况,还是非常少见;且即使中国有打算这样做,结果也常常不遂人愿。在大部分场合,中国的表现都更像是个不愿出钱的出纳员:比起利用其经济实力换取地缘政治上的优势,中国显然对其出资能否实现相应的回报,更加在意” []。从上述两个对立的结论中我们可以发现一个深层次的问题—政治与经济目标孰先孰后、总体外交与经济外交是什么关系,也就是我们通常所说的“以政促经”还是“以经促政”。只有在明确了目标的先后顺序之后,才能确定经济实力资源与其它领域实力资源如何配合。在毛泽东、周恩来时期,经济资源主要服务于国家反帝、反殖民斗争的整体外交目标。而在邓小平及其后时期,当和平与发展成为时代主旋律,经济全球化成为世界经济的主要特征,经济利益在国家整体利益格局中的位置前移,经济目标与外交目标孰先孰后的问题越来越难以回答。事实上,中国当前的重点依然是经济发展。在多大程度上,中国会以经济利益换取政治安全目标的实现还有待进一步商榷和观察。

二、如何提高中国经济实力运用的效果

针对上述经济实力无法有效运用的原因,我们可以从以下四个方面着手提高经济实力运用的效果:

明确国家利益。之所以出现经济实力转化过程中的国内损耗,关键是在国内进程中有关各方无法达成共识。不同政府部门、不同利益群体和民众当中多元利益和不同声音的出现,令国家利益越来越难以界定,模糊了经济外交努力的大方向。有鉴于此,应考虑成立国家利益委员会,研究中国在进一步融入世界过程中的国家利益问题,对其进行细化分类,指出什么是根本利益、重要利益和次要利益,定期出台《中国国家利益报告》,供国家领导人和政府部门决策时参考。在明确国家利益的过程中,要有开放的渠道供不同部门、利益团体和民众反映相关利益诉求,也只有这样,才有助于国内各方达成共识,明确国家利益,对外谈判时才能统筹资源、攻守有度。

运用战略。明确国家利益和目标之后,就应该运用各种实力资源及其组合达成这些目标,这就是战略制定。从实力资源转化为影响力和具体效果,中间需要战略、策略和手段。除了美国人倡导的“大战略”和“巧实力”这些宏观性战略之外,其实还有许多具体的战略,或者说是策略可用。例如“联系战略”,将议题A和议题B联系起来考虑,进行利益置换。中方可以考虑与主要贸易逆差国开展经济合作,扩大进口,通过共同努力逐步解决贸易不平衡问题。但这些国家应尽快承认中国完全市场经济地位,放松高新技术产品对中国出口管制,方便中国企业前往投资,为双边贸易平衡发展创造条件。这就可以理解为一种联系战略。中国也可以考虑采用各方在WTO内部的谈判模式,即将多项议题组织起来,进行“一揽子谈判”(single undertaking),实施“大交换”(grand bargain)。这样有助于实现利益总体平衡,对跨国谈判过程中国内利益受损的部门和团体进行补偿,从而有利于国内达成一致,并提高谈判的效率。

加强内部协调。在明确国家利益和制定战略过程中,关键是做好内部协调。一种方法是自上而下,从总体外交的高度出发,妥善处理总体外交与经济外交的关系,既不能唯经济利益论,也不能单纯强调为了外交利益就应该牺牲经济利益,而应辨证看待国家利益并予以细化。同时加大在经济领域的内部协调力度,通过各领导小组、国际贸易谈判代表制度等跨部门协调机制,统筹实力资源,统一对外谈判立场。二是自下而上,在全社会范围内开展对中国未来发展方向及与世界关系的大讨论,以形成新的全社会范围内的共识,即继续坚持改革开放和“以人为本”的科学发展。实力资源只有通过内外兼通的路径,才能稳步积聚和有效利用。

加强对外战略机制和平台建设。在与国外互动过程中,通过设立机制化平台,创造性地解决各类实力资源如何配合的问题。以中美关系为例,中美战略与经济对话(S&ED)是朝向实现经济资源与战略、政治资源有效整合的重要步骤,为中美双方的高层官员共同管理中美关系提供了战略平台。但目前战略与经济对话的组织和运作模式尚不能有效整合各类实力资源,战略轨道与经济轨道尚没有完全对接。为了推进未来十年中美关系发展,需要中美双方在元首层面达成战略共识,再交由战略与经济对话具体落实。在落实过程中,应实现政治与经济议题的结合,实现全面的有取有予。与此相类似,中国与其他国家和地区建立的战略伙伴关系、领导人会晤机制等都是具备将各类实力资源整合使用的潜在平台和机制,但需要不断改进完善,尤其是通过内部协调,明确国家利益,统一谈判立场,加强对外沟通。在中国与其他国家和地区扩大利益汇合点、建立利益共同体的历史进程中,上述战略机制将发挥基础性的平台作用,而战略机制的动力源泉依然是明确国家利益、凝聚国内共识、整合实力资源、开展大规模、全方位的利益置换。

 

 


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